Verso il 2030. La politica di coesione e le comunità locali
Pubblichiamo con piacere un contributo di approfondimento del Dott. Salvatore Tosi sulla riformulazione dei Sistemi Locali.
A breve si avvierà un nuovo ciclo di investimento legato alla programmazione dei fondi UE per il periodo 2021-2027. Le istituzioni UE da tempo hanno predisposto i necessari strumenti programmatori propedeutici all’avvio del settennio. A luglio 2020 si è svolto un vertice straordinario del Consiglio Europeo e i leader dell’UE hanno raggiunto un accordo su una dotazione complessiva di oltre 1.800 miliardi di euro, mentre qualche settimana fa sono stati pubblicati i primi regolamenti di esecuzione della Politica di Coesione 2021-2027, in attesa del definitivo via libera del Parlamento UE dell’intero pacchetto legislativo. Seguiranno poi gli accordi tra gli stati membri e la Commissione UE e, infine, la predisposizione dei nuovi programmi operativi cofinanziati dai cosiddetti fondi SIE (strutturali e di investimento europei).
Il pacchetto di aiuti finanziari proposto riunisce, dunque, il quadro finanziario pluriennale (1.074,3 miliardi di euro) e uno sforzo straordinario per la ripresa, denominato Next Generation EU (750 miliardi di euro), che aiuterà l’UE a ripartire dopo la pandemia con l’inserimento di un nuovo obiettivo tematico: “Promuovere il superamento degli effetti della crisi nel contesto della pandemia di COVID-19 e delle sue conseguenze sociali e preparare una ripresa verde, digitale e resiliente dell’economia”. Secondo le prime informazioni, più di 100 miliardi di euro di aiuti a fondo perduto sono destinati all’Italia, a cui andrebbero aggiunti altri 90 miliardi di prestiti, tra MES sanitario, finanziamenti alle PMI da parte della BEI e sostegno alla CIG.
Per quanto riguarda la politica di coesione, essa continuerà a investire in tutte le regioni per contribuire al recupero di quelle a bassa crescita e a basso reddito situate nell’Europa meridionale e orientale, oltre che combattere le sacche di povertà esistenti negli Stati membri più ricchi e aiuterà i territori europei che stanno affrontando la transizione industriale, a prescindere dalla loro ubicazione. Tuttavia, lo sforzo più grande sarà ancora verso le aree e le regioni meno sviluppate. Infatti, un terzo del bilancio comunitario (circa 330 miliardi di euro) sarà ancora destinato alla politica di coesione ma la parte cospicua (circa 220 miliardi) andrà proprio alle regioni in ritardo di sviluppo (soprattutto le regioni dell’UE meridionale e orientale).
Riferimento alle politiche locali
Il quadro della politica di coesione per il periodo 2021-2027 è ancora più attivo a livello territoriale: vi è un più forte sostegno sia per i piani di sviluppo gestiti a livello locale sia per l’elaborazione di strategie per la crescita da parte delle autorità competenti che operano nei territori. Tali autorità locali dovrebbero essere incaricate di selezionare i progetti finanziati dall’UE o, comunque, coinvolte in tale processo di selezione. Il nuovo quadro è, inoltre, favorevole a proseguire lo “sviluppo locale di tipo partecipativo”, inteso come elaborazione di strategie di crescita a livello locale da parte di gruppi di azione partecipati da autorità locali, dalla società civile e da partner commerciali. Ciò vale, soprattutto, per le aree rurali, dove operano i GAL (Local Action Groups) e le aree costiere dove operano i FLAG (Fisheries Local Action Groups).
Per quanto riguarda, invece, le città e le aree metropolitane, esse sono considerate motori di crescita e innovazione, dovendosi però anche misurare con sfide sempre più urgenti: inquinamento atmosferico, disoccupazione, esclusione sociale, per citarne solo alcune. Il 6% del FESR sarà destinato agli investimenti nello sviluppo urbano sostenibile. Ci si chiede, allora, come le istituzioni locali si stiano preparando a questa sfida, considerato che si troveranno presto a dover gestire questo impulso proveniente dalla UE utile a migliorarsi dal punto di vista economico, sociale e ambientale, e costringendole a guardare oltre i singoli confini amministrativi. Pertanto, un territorio che vuole avviare tale processo di cambiamento, deve necessariamente porsi in relazione con altri, aprirsi al confronto e sviluppare capacità di visione strategica che leghino lo sviluppo di una intera comunità al proprio “capitale sociale e territoriale”. In questa prospettiva diviene fondamentale la capacità degli attori locali di sviluppare conoscenze e competenze, finalizzate alla promozione di alleanze fondate su politiche di investimenti integrati di area vasta: si tratta di acquisire quella particolare capacità di creare reti di attori, integrando approcci ed esperienze di sviluppo locale nei territori interessati.
Quali territori? I sistemi locali del lavoro oltre la geografia amministrativa
I territori possono, dunque, essere il punto di forza ma, al contempo, anche di debolezza se la governance non è ben chiara e definita. Infatti, quando si parla di territorio, a cosa ci si riferisce? Alle comunità locali singolarmente considerate o alle loro aggregazioni che operano come agenzie di sviluppo locale, ad esempio i GAL e i FLAG? Alle aree vaste individuate attorno alla cintura delle aree metropolitane, meglio note come Agende Urbane, o alle aggregazioni individuate dalla strategia nazionale delle aree interne (SNAI)? E ancora, ci si può riferire anche alle Regioni, alle comunità montane, alle unioni di comuni, ai distretti turistici, o a quelli socio-sanitari? È evidente che un tale sistema istituzionale delle autonomie locali, non coordinato, risulta caotico e non sono pochi i problemi che si pongono tutte le volte che i diversi livelli di governo entrano in conflitto tra loro, come è emerso, drammaticamente nelle vicende legate alla pandemia. Ci si chiede, allora, se in Italia, al di là delle aggregazioni “suggerite” dai regolamenti comunitari con finalità legate allo sviluppo locale (GAL, FLAG, Agende Urbane, Aree Interne, distretti tematici) o previste da norme statali con finalità istituzionali (comuni e loro consorzi, comunità montate, unioni di comuni, distretti socio-sanitari, aree metropolitane/province e regioni) esistano aggregazioni locali omogenee ed inclusive dell’intero territorio più consone ad applicare piani di sviluppo di area vasta. Il riferimento metodologico è all’ampia revisione che l’ISTAT ha proposto sul tema dei sistemi locali del lavoro nel 2015 (ISTAT, La nuova geografia dei sistemi locali).
L’interesse per i sistemi locali, in particolar modo per lo studio dei processi di sviluppo locale ma anche per l’attuazione delle policy, “nasce dalla possibilità di disporre di una griglia territoriale sufficientemente dettagliata, che esaurisca completamente e in maniera omogenea lo spazio nazionale. L’aspetto, però, più interessante è che si tratta di “aree i cui confini non sono il risultato di eventi storici passati, di decisioni politico-amministrative o della sola morfologia del territorio, ma sono invece definiti sulla base dell’organizzazione (o meglio auto-organizzazione) dei rapporti sociali, lavorativi ed economici dell’area”. Lo studio delle dinamiche territoriali attraverso i dati dei SLL non è una novità. Infatti, la prima segmentazione del territorio italiano in SLL è stata prodotta dall’ISTAT nel 1981. Tuttavia, tali primi studi ed elaborazioni, utilizzando una interpretazione più ristrettiva dei SLL, guardavano a tali ambiti del pendolarismo quotidiano come contesti utili solo per analisi e politiche relative al mercato del lavoro, essendo, appunto, luoghi in cui le competenze possedute e offerte dagli individui corrispondono a quelle domandate dalle imprese, e in cui i lavoratori possono cambiare occupazione senza cambiare residenza. Successivamente, però, ai SLL si è anche fatto da più parti riferimento proprio in quanto unità territoriali sovracomunali omogenee ed adeguate per lo studio del territorio e per la definizione e l’implementazione di politiche di sviluppo locale. A supporto di ciò, si richiamano di seguito almeno tre elementi di rilievo.
Il primo è collegato alla legge 17 maggio 1999, n. 144 il cui articolo 1 invitava le amministrazioni centrali e regionali a dotarsi di unità tecniche di supporto alla programmazione, alla valutazione e al monitoraggio degli investimenti pubblici al fine di migliorare e dare maggiore qualità ed efficienza al processo di programmazione delle politiche di sviluppo. Lo scopo era di garantire il supporto tecnico nelle fasi di programmazione, valutazione, attuazione e verifica di piani, programmi e politiche di intervento promossi e attuati da ogni singola amministrazione. La norma richiamata incaricava il CIPE, “…di indicare i criteri ai quali dovranno attenersi le regioni e le province autonome al fine di suddividere il rispettivo territorio in Sistemi locali del lavoro, individuando tra questi i distretti economico-produttivi sulla base di una metodologia e di indicatori elaborati dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT), che ne curerà anche l’aggiornamento periodico”.
Il secondo elemento di rilievo fa riferimento a una serie di approfondimenti teorici (Viesti, 2000) che guardano ai SLL quale aggregazione che riconosce al lavoro la capacità di ordinare comunque le attività giornaliere di un individuo, anche fuori dall’ambito strettamente lavorativo. Seconda questa interpretazione, “i SLL assumono il ruolo di unità territoriali adeguate per lo studio del territorio e per la definizione di politiche per lo sviluppo locale. Per la stessa ragione, tali ambiti territoriali potrebbero essere adeguati per la programmazione di molti servizi alla popolazione e alle imprese”.
Ecco perché, “pur essendo evidente che non esiste la partizione territoriale adatta per ogni tipo di analisi e di policy, quella basata sulle relazioni connesse al mercato del lavoro è senz’altro adeguata per le politiche regionali, …e tali aree funzionali sono certamente meno distorcenti rispetto alle partizioni amministrative vigenti, ormai poco corrispondenti alla geografia dell’attuale sviluppo socio-economico”. Infine, il terzo ed ultimo elemento di rilievo, parte dalla convinzione che nel futuro occorre guardare allo sviluppo locale come ad un’opera di costruzione di una collaborazione tra soggetti istituzionali e privati strutturata nel territorio, in risposta alla crescente apertura delle economie nazionali e al conseguente indebolimento degli Stati. Infatti, dopo la “patologica finanziarizzazione dell’economia, dopo la globalizzazione non governata, il richiamo alla ricostruzione dei rapporti sociali, delle filiere produttive, delle identità culturali dei territori giunge opportuno”. Quindi un “Ritorno al territorio: all’industria, alla manifattura, alla creatività delle piccole e medie imprese e delle loro vitali interazioni e sinergie con le comunità locali” (G. Beccattini, 2010). Per queste motivazioni i SLL così come più sopra definiti ed identificati, possono considerarsi l’aggregazione territoriale più appropriata per l’analisi territoriale declinata per lo studio delle policy da realizzarsi nel prossimo decennio. Dunque, aree vaste sulle quali impostare l’azione del Governo in merito alla politica di sviluppo economico del Paese.
Oltre il coordinamento: un masterplan per i sistemi locali quali autorità pubbliche
Se queste sono le premesse, siamo convinti che il prossimo decennio sarà decisivo per invertire la fase di declino e costruire una nuova prospettiva. Ecco perché le istituzioni locali devono prepararsi per sfruttare al meglio le opportunità che saranno offerte dal nuovo ciclo di politica regionale 2021-2027 essendo sempre più urgente e necessario riorganizzare la partecipazione dei singoli comuni alle coalizioni di area vasta che li comprendono e che essi stessi concorrono a formare.
Nelle passate programmazioni, sono nate tante coalizioni interamente pubbliche (Aree interne e Agende Urbane) o miste pubblico-private (Gruppi di Azione Locale e Gruppi di Azione Costiere, distretti tematici) che hanno perseguito proprie strategie non sempre coordinate e, laddove il coordinamento c’è stato, è apparso debole e poco efficace. Occorrerebbe pensare, dunque, ad unico soggetto attuatore, che possa effettuare una unica programmazione territoriale per raccogliere le istanze degli enti pubblici, del tessuto produttivo economico e sociale, delle università, degli enti di ricerca oltreché di sindacati ed associazioni di categoria al fine di incrociarle con gli strumenti di finanziamento regionali, nazionali ed europei.
È fortemente avvertita, dunque, l’esigenza di predisporre un piano integrato per lo sviluppo locale riferito ad un’area vasta, sovracomunale, coerente dal punto di vista economico, ambientale, naturalistico, architettonico, ecc. cioè un piano riferito ad un contesto territoriale che, per la sua armonia, possa identificarsi come un distretto/comprensorio territoriale uniforme e, al contempo, come autorità pubblica. Al riguardo, se i sistemi locali diventassero i referenti di tutte le politiche di sviluppo locale (rurale, costiero e urbano), basterebbe dotarli di uno strumento di programmazione, un “master-plan” per lo sviluppo territoriale, e, in quanto autorità pubblica (formata dai sindaci dei comuni che appartengono allo stesso sistema locale del lavoro), potrebbero concordare con le autorità regionali e nazionali un accordo di programma quadro che contenga tutti gli investimenti previsti dal master-plan, superando, al contempo, la fase dei bandi, degli avvisi, delle relative selezioni e delle altre procedure burocratiche che sottraggono tempo che potrebbe più virtuosamente essere dedicato alla realizzazione dei programmi. Ovviamente è solo una ipotesi di lavoro, ma semplificherebbe di molto il quadro istituzionale di intervento della politica regionale o di coesione, nazionale e comunitaria. In tale prospettiva, l’Agenzia di Coesione, che in Italia sovrintende all’attuazione dell’intera politica regionale, potrebbe, di certo, incentivare alcune prime esperienze pilota.
Salvatore Tosi – Ricercatore di Economia Applicata CNR